1991年，朱镕基率政府代表团出访西欧五国，向外国商会、雇主协会以及跨国公司、金融巨子推介上马伊始的浦东新区。有趣的是，外商对中方“外高桥保税区”这一概念十分困惑，莫衷一是。时任上海市长的朱镕基直接用英语说：“中国的保税区，实质上就是你们的自由贸易区（Free-Trade Zone）。”现场响起一片掌声。

上海责任
作者：陈统奎 来源：《南风窗》杂志 日期：2008-03-04 浏览：6456

　　1991年，朱镕基率政府代表团出访西欧五国，向外国商会、雇主协会以及跨国公司、金融巨子推介上马伊始的浦东新区。有趣的是，外商对中方“外高桥保税区”这一概念十分困惑，莫衷一是。时任上海市长的朱镕基直接用英语说：“中国的保税区，实质上就是你们的自由贸易区（Free-Trade Zone）。”现场响起一片掌声。

　　浦东开发，是北京政治风波之后中国向世界证明继续推进改革开放的重要信号。当年小平同志在上海说：“开发浦东这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成。”

　　而今，驱车从浦西经延安东路隧道去浦东，一出隧道口便会看到右手边的一块字牌，所书内容正是“抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成”。小平同志诠释浦东开发战略意义的前一句话被隐去了，一如过去17年长三角长期“整而未合”，浦东只顾自己长个子，上海未能如愿真正服务长三角、服务全国。

　　并非旧梦重提，2007年5月，温家宝总理主持召开了长江三角洲地区经济社会发展座谈会，明确提出长三角的发展战略将成为一个“国家战略”。国家级《长江三角洲地区区域规划纲要》、《关于进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》呼之欲出，两个文件如同一双翅膀，让“经济领头雁”再次展翅高飞。

　　而正在兴起的长江流域“黄金水道”经济发展带，不仅成为中国经济持续增长的支撑点，也为上海努力成为21世纪亚太及世界经济中心城市提供了坚实的基础。

　　2008年是“长三角元年”等提法再次鹊起，上海作为长江流域的“龙头”、中国与国际对话的主要城市，能否作为“带头大哥”担起“上海责任”？

　　

　　新信号的理念跃升

　　跟全球其他大城市圈的诞生不同的是，长三角一体化的建设带有更强烈的政府推动色彩，它被一次次激活，又一次次陷入沉寂。细察之，阻碍长三角一体化的直接障碍，恰是各自为政的行政体制和行政摩擦，特别是上海一度追求自身利益最大化致使“联动开发”变成纸上谈兵。

　　苏州、昆山和吴江是中国IT制造业的重要基地，也是全球IT制造业集聚的重要地区。不同于传统产业，IT业周期短、体积小，要求快进快出，因而十分依赖于航空运输。IT产业在这三个地区集聚，直接得益于靠近上海虹桥机场的交通优势。为此，苏州专门修建了通往虹桥的机场路，并把它作为工业园区的配套工程。

　　然而2001、2002年间的“上海机场航线调整风波”后，上海将虹桥国际机场的所有国际航班东移至浦东国际机场，并将虹桥机场的定位转向国内化甚至支线化，致使上述三地的IT产业遭受重创。愤怒的苏州不得不重新考虑建设自己的国际机场，只是未获国家批准。

　　“我行我素”的上海忽略了一条，国际航空运输是一种稀缺的生产性服务，作为大型中心城市，上海本应是一个地区的服务业中心，正是上海发达的航运等生产性服务通过降低交易成本而对长三角制造业的集聚与发展起到了至关重要的支撑作用，因而被称为长三角经济发展的“发动机”。“航线调整风波”反映了上海的短视，随意调整国际机场的辐射半径，置“带头大哥”的责任于不顾。

　　上海的这种心态，还反映到世博会的筹办中。2007年全国两会，外交学院院长、国际博览局主席、全国政协新闻发言人吴建民严肃批评上海抱着“肥水不流外人田”的心态，不让上海以外的方面参与世博会。吴建民在政协小组会议上说，“我对上海是担心的，如果搞砸了，任何人承担不起责任。”

　　尽管上海市指示上海世博局副局长周汉民回应，上海的所有工作都不会偏离中央的意志，“从不感觉是在做上海自己的事”。但事实上，在巨大的压力下，上海主要领导甚至动员与吴建民私交很好的上海社会科学院院长王荣华去说情，希望吴建民不要批评上海。不过，王荣华尊重了吴建民的严肃批评。而被批评之后，上海明显重视了地方馆的规划设计，承诺为每个省市（区）提供独立展览空间。

　　时过境迁。社保基金案后，特别是去年全国两会之后，上海“一把手”几经更迭，前任习近平和现任俞正声都为长三角融合带来了新气象。2008年1月10日晚，上海市市委书记俞正声、市长韩正在虹桥迎宾馆会见了全国各省区市驻沪办事处负责人，释放出新的“上海信号”：上海将进一步成为服务全国的大平台、参与国际竞争的大平台。

　　2008年上海两会前，韩正又拿出《政府工作报告》草案向各地驻沪办征求意见，这亦是石破天惊之举。上海媒体报道说，这是让所有驻沪办都感到亲切和鼓舞的“第一次”。而且，正式报告文本第一次将合作交流内容单列，“上海要积极实施国家区域发展总体战略，更好地服务长江三角洲地区、服务长江流域、服务全国。”其中，推动长江三角洲地区联动发展被排在第一位。

　　眼下，沪上有一句流行语——跳出上海看上海。在今年上海两会上，韩正的一番讲话令人耳目一新，他说，上海是中国的上海，是世界的上海，不是“亚洲的纽约”。这种全国视角、全球视野正是中国对上海的战略定位。

　　2004年，英国《金融时报》就报道，长江三角洲的外贸额首次超过珠江三角洲，已经取代珠三角成为中国吸收国外直接投资最多的地区。它预测，“在长三角的崛起中，上海将出任牵引的主角。”俞正声看到了这股时代潮流，2008年1月25日，俞正声在上海两会上说：上海考虑事情要从全国来考虑，要从国家全局来考虑，可能有时候要吃点亏，但上海应该承担这个责任。这是代表上海发展理念跃升的一个表态，即上海要真正起到“发动机”而不是“抽水机”的作用。

　　“上海过去一些领导，在考虑问题的时候，常常以上海为界，但是现在已经感觉到，必须和长三角城市更多地联系起来，由垂直分工模式走向水平分工模式，实际上就是从竞争关系走向一种竞合关系。”上海张江高科技园区一名副总如是说。

　　上海市政府智囊、上海社会科学院研究员王泠一告诉记者，“上海责任”四个字会在合适时机正式写入官方文件，地方主义加害怕“枪打出头鸟”一直不情愿当“领头羊”的上海，将真正肩负起推动长江三角洲地区联动发展的“火车头”重任。

　　

　　 上海的服务清单

　　位于上海市中心东北方向40公里远的浦东新区上海长江遂桥工地，满载连接隧道用的大型混凝土构造物的翻斗车和巨型起重机车正在夜以继日地工作。8.9公里的海底隧道将连接浦东和长兴岛，10.3公里长的大桥将连接长兴岛和崇明岛。建成后，这将是世界最大的隧道、桥梁结合工程。

　　未来，目前坐船需要一个小时以上的崇明岛—上海的通行时间将缩短到半个小时之内，物流成本将减少1/3，其影响还会辐射至长江北岸的江苏南通，将其纳入“一小时经济圈”的行列。

　　南通市外经局副局长潘毅介绍说，除了即将于今年4月正式通车的连接南通与上海浦西的通海大桥，南通还将建设两座大桥从长江北岸连接崇明岛，并建设一条城际轨道与崇明岛轨道接通，“上海已经给我们预留了接口”。此外，有关部门正在考虑将南通机场作为“上海第三机场”来规划建设。未来，从南通到达上海中心城区仅需一个小时，潘毅用“同城效应”来描述这个美好前景。

　　无疑，“沪崇苏通道”是推进“长江三角洲一体化”的具体行动——跨行政区划的基础设施网络建设，南通与上海的合作正是长江三角洲进一步整合的缩影。

　　中国计划到2010年，以上海为中心，将半径300公里以内的苏州、南京、杭州、昆山、松江等长江下游三角洲一带的16个城市组成一个经济圈，16个城市之间全部用高速公路连接起来，形成“3小时都市圈”。这将是一个面积34倍、人口8倍于现上海的“大上海”。

　　“大上海”的使命，近看要提升上海的国际竞争力，协力区域联动发展，远看要带动中国经济的大变革。韩国《朝鲜日报》甚至评论：“当中国经济最大顶梁柱上海与长江三角洲成为一体时，必将作为全球经济的增长引擎翱翔在地球村上空。”

　　一个事实是，长江三角洲的很多企业是靠上海外贸企业订单和上海大企业外协产品及技术输出发展壮大起来的。江浙两省与上海的关系，实际上就是经济腹地与经济中心的关系。经济中心应是市场中心或是资源配置中心，是人流、物流、商流、资金流、信息流的集散地。日本学者并木信义认为：“在国际竞争的舞台中相互角逐的是制造业的产品，而服务业则是在制造业的背后间接地规定着制造业的产业竞争能力。”严格看待，上海的经济中心地位名实不符。

　　有人做了一个假设：上海的友好使者前往长三角某个城市推销上海的服务诚意，对方热情款待，随即说：很好，请老大哥提供一份所能提供的服务项目清单，到时我们一定“按单索骥”。上海的友好使者能拿得出这样一份目录清单吗？

　　显然，上海现在提供不出这份清单。举例说，因为上海不能满足苏州跨国公司的生产性服务，许多跨国公司来苏州投资不得不自带生产性服务，现在仅苏州工业园区内外商设立的研发机构就已经超过50家，其中有三星、松下、飞利浦等知名企业。这是事实。服务项目不是凭空想出来的，唯有实现区域内的市场要素以上海为中心大吞大吐，服务需求才会产生，上海生产性服务才能借机勃兴，进而带动产业结构调整，提升城市功能定位。

　　一体化的基础设施网络，机场、公路、港口等等，归根到底都是为了促进人、物等市场要素的自由流动，降低商务成本。然而，比起基础设施一体化更能体现区域一体化的变量是一个不被行政关系和垄断力量扭曲的区域共同市场的形成，比如银行不能跨越行政区划提供金融服务、上海可以单方面决定机场航线的调整、会计师和律师等“属地化”管理等体制性因素都要剔除，扩大开放市场，推动区域内资本和各种市场要素加速流动互融。

　　会计师和律师是市场经济最抢手的两类高端服务型人才，“属地化”管理本质上是一副地方保护主义的枷锁，从一个侧面体现了上海保护本地市场的种种陈规陋习。这种生产要素市场的分割致使长三角经济发展存在区域分割。事实上，上海的市场开放度不够，恰成为上海难以真正充当长三角龙头、中心的一大主要成因。上海与周边的竞争主要体现在招商引资的竞争和项目安排的竞争，与此相伴的是，产业结构雷同、低层次重复建设。

　　然而眼下，上海面对“产业空心化”趋势，后续产业又一时青黄不接，患上了阶段性“焦虑症”。两个利好因素或许将帮助上海摆脱焦虑，一是上海经济发展已经由投资驱动转向需求驱动，二是国家的优惠政策将由区域优惠转向产业优惠。

　　人们有理由相信，上海的经济腹地发达的制造业对生产性服务的强烈需求，以及随着商务部出台政策支持长三角承接国际服务外包大转移的机遇，上海将有序实现“退二进三”，升级为服务经济，将其航运、金融、贸易以及研发和技术中心等功能充分辐射至江苏浙江等广阔区域，长三角地区的制造业奇迹也才能不断涌现。

　　

　　一体化成败系于政府改革

　　去年10月，江苏省组织了一个代表团去纽约参加服务外包大会，来自南京、常州、苏州、无锡、南通等市的企业纷纷向发包商介绍自己的区位，一个个地名把老美搞得昏头转向，“你就是说江苏省，老美也不是搞得太清楚”。其中症结，东软集团一名副总裁说，长三角区域发展缺乏一个整体品牌。

　　以美国硅谷为例，指的是旧金山湾南端沿101高速公路，沿路分布着帕拉托、圣克拉拉等多个中小城市，硅谷并不是一个城市的名字，而是一个高科技经济发展带的统称。“很多中国人可以如数家珍一样报出很多总部在硅谷的企业，比如惠普、英特尔，但具体在哪个小城市并不清楚。”这名副总裁说，江苏代表团其实可以这样介绍自己：“我们是中国的硅谷，沿着长江由西到东分布的一群城市，这么一说，老美就清楚了。”

　　“这就需要一个区域整体品牌。”他说。美国有个硅谷，那么中国应该给长三角“黄金水道”经济发展带起个什么名字呢？由谁来起，并如何让它像硅谷一样响当当，成为一个品牌？其实，这正是打破各自为政、“整合长三角”的一件很具体的事。回答了“谁”，实际上便是回答了谁是长三角一体化的主体。回顾25年长三角一体化进程的风风雨雨，人们发现，中国人一度认为这个“谁”是政府，于是每一次长三角一体化被激活，都有专家呼吁设立跨越省界的管理机构。

　　事实上，1980年代初期中国就尝试过这么做。1982年12月22日，国务院发出通知，决定成立上海经济区。翌年3月22日，上海经济区规划办公室正式成立，办公室就设在外滩，共有10多个工作人员，主任是时任电力部副部长王林。当时的上海经济区的范围是：以上海为中心，包括长江三角洲的苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等10城市。随后，安徽、江西和福建先后主动申请加入。

　　上海经济区的执行主席为期半年，“轮流担当”，第一任执行主席是时任上海市市长汪道涵。当时，规划是一种虚权，虽然上海经济区拥有交通、能源、外贸、技术改造和长江口、黄浦江、太湖的综合治理的规划权力，但面对并不一致的地方利益诉求，争吵和摩擦自始而终，上海经济区只能草草收场。存在5年，连一件具体规划都没有落实，1988年6月1日撤销时，高速公路规划尚未完成，不甘心的汪道涵只得请求转由国家计委牵头补课。

　　“上海经济区的教训，让上海害怕当头，也一度认为区域合作是一件麻烦事。”上海社会科学院一名专家对记者说，试验不成功导致了上海后来“事不关己、高高挂起”的心态。不过，“上海经济区”试验却留下了“市长联席会议制度”，演变至2004年成为长三角16城市市长参加的“长江三角洲城市经济协调会”机制。然而“市长联席会议”一路清谈，嬗变为“市长们的俱乐部”，人们叹息不已。

　　时至今日，有迹象表明，“长江三角洲城市经济协调会”正在从一般性的磋商会议转变为常设的协调会议，并将进一步发展成为区域经济的管理机构，统筹解决区域内的重大基础设施建设，重大战略资源开发以及跨行政区划的生产要素流动等问题。

　　显然，长三角联动发展依然由政府主导，不过长三角一体化不是通过简单的行政会议和宣言就可以一下子联合起来的。一个积极的信号是，人们已经不再过分迷信行政手段的力量，开始信任社会机制和市场机制。

　　相信社会机制，是指培育一大批专业性强、知识和人力资本密集、公正、独立的中介组织，实质是政府放松对经济管制，让位于行业组织，政府逐步回归提供公共服务的本位上来。浦东综合配套改革正在“先行先试”，并开始展示辐射效应，比如今年上海社团局将支持长三角地区在国内率先尝试组建若干个区域性行业协会，使其成为有效组织企业并形成利益共同体的平台。

　　相信市场机制，是指政府逐步放弃干预微观经济的做法，促进市场自由化发展。比如去年12月，两省一市发改委在上海签署协议，承诺一起建立区域共同市场规则。具体而言，长三角地区企业集团群体化趋势开始出现，近有上海汽车工业（集团）总公司和南京汽车集团有限公司的合并重组，长三角有望打造“中国底特律”汽车产业带。

　　进而言之，以上海汽车为龙头的企业集团再兼并重组浙江地区的汽车产业，然后按比较优势的原则，在企业内部配置生产力，比如把制造基地和零部件生产放在江苏和浙江，而把营销中心和研发中心及管理总部放在上海，这样就实现了汽车产业在该区域的一体化，而不会在三个地区都搞同样的整车生产。

　　未来，长三角要对现代服务业进行合理分工，在长三角共同打造“中国服务”的品牌，由“中国制造”向“中国服务”升级和转型，这是一项国家级的新使命。好在人们已经明白，推动长三角一体化不再是政府唱独角戏，而是政府、行业协会、市场各司其职，演奏交响曲。

　　不过，社会机制和市场机制能否真正发挥作用，有赖于政府主动放弃对经济控制和资源分配的权力。以上海为例，国资委是一个超级董事会，凌驾于所有国有企业之上，对下面董事会换人、战略决策、财务分配等事事操心，体现着一个管理型政府的行为特征。“中国服务”呼唤一个服务型政府，这正是浦东综合改革的价值取向。

　　浦东综合改革如能成功落实政府“放弃对经济控制和资源分配的权力”，同时保证经济发展保持高增长态势，那么把浦东经验全面铺开到长三角两省一市，轰轰烈烈地进行政府改革，则长三角一体化不远矣。“长三角一体化没有具体的突破点，如果一定要说有的话，那就是政府改革。”复旦大学管理学院院长陆雄文一语中的。

　　“浦东综合配套改革要重视政策支持，那就是先试先行，国家层面的任何改革都可以在浦东先试先行。”这是上海市市长韩正在今年上海两会上的郑重宣言。在中国的新特区时代，被赋予政府改革权力的浦东“声音应该再响一点，胆子应该更大一点”。

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